前言:当前,“十四五”规划已启动前期研究阶段。为适应各地政府开展“十四五”规划前期研究、编制国民经济与社会发展“十四五“规划及各类专项规划的需要,福睿智库正广泛凝聚社会各界智慧,加紧开展”十四五“规划重大问题预研究,研究成果将在“福睿智库”官网和微信公众号陆续发布。本期主要探讨“十四五”时期的民生问题,后续内容敬请期待!
“为政之道,民生为本”,改善民生作为党和政府工作的出发点与落脚点,历来是我国国民经济和社会发展五年规划的重要内容。“十四五”时期,我国面临全面建成小康社会的新基础,将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程,解决新的社会主要矛盾——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,民生建设也随之进入新起点、新阶段。那么,这一时期的民生有哪些新内容、新思路、新热点?本文通过对官方话语体系中民生内容的追溯,结合新时代新要求,尝试对“十四五”时期的民生主线和热点进行展望和预判,以为有关部门“十四五”民生规划提供参考。
一、追溯:民生内容历史盘点
民生即百姓的基本生计,主要是指民众的基本生存和生活状态,以及基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。官方话语体系中的民生内容及其变化可以通过对历届党代会报告、历年政府工作报告以及历次五年规划的梳理略窥一二。
(一)历届党代会报告关于民生的内容
自党的十六大确立了“全面建设小康社会”的奋斗目标后,“民生”在党代会报告中得到越来越多的关注和体现,十七大提出了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的“五有”目标,民生板块涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六大领域,十八大与其基本一致;十九大在“五有”基础上,增加了“幼有所育”和“弱有所扶”,将扶贫纳入,同时增加了国家安全的内容。
表1 十六大以来历次党代会报告关于民生的内容梳理
轮次 | 总体阐述 | 主要内容 |
十六大 | 千方百计扩大就业,不断改善人民生活 | 实行促进就业的长期战略和政策;增加城乡居民收入;加强公共服务设施建设;建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系;发展残疾人事业;大力推进扶贫开发 |
十七大 | 加快推进以改善民生为重点的社会建设 | 优先发展教育;实施扩大就业的发展战略;深化收入分配制度改革;加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系;建立基本医疗卫生制度;完善社会管理 |
十八大 | 在改善民生和创新管理中加强社会建设 | 努力办好人民满意的教育;推动实现更高质量的就业;千方百计增加居民收入;统筹推进城乡社会保障体系建设;提高人民健康水平;加强和创新社会管理 |
十九大 | 提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理 | 优先发展教育事业;提高就业质量和人民收入水平;加强社会保障体系建设;坚决打赢脱贫攻坚战;实施健康中国战略;打造共建共治共享的社会治理格局;有效维护国家安全 |
(二)历年政府工作报告关于民生的内容
从近五年的政府工作报告来看,民生涉及的内容大体相同,同时随当年及所处时期的工作重点略有调整。如2019年为强化重视就业、支持就业的导向,首次将就业优先政策置于宏观政策层面,在宏观调控而不是改善民生里进行阐述;随着生态文明建设得到重视,节能环保、生态保护等内容从民生领域逐渐淡出而予以专门论述;社会安全并入社会治理。当前来看,政府工作报告里的民生板块主要涉及就业、教育、医疗、社会保障、文化、社会治理等。
表2 近五年政府工作报告关于民生的内容梳理
年份 | 总体阐述 | 主要内容 |
2015年 | 持续推进民生改善和社会建设 | 创业就业、社会保障和居民收入、教育、医疗卫生、文化、社会治理、节能减排和环境治理、能源生产和消费、生态环保 |
2016年 | 切实保障改善民生,加强社会建设 | 就业创业、教育、医疗、社会保障、文化、社会治理、生命安全 |
2017年 | 推进以保障和改善民生为重点的社会建设 | 就业创业、教育、医疗、社会保障、文化事业和文化产业、社会治理、安全生产 |
2018年 | 提高保障和改善民生水平 | 就业创业、收入、教育、医疗、住房、社会保障、社会治理、文化 |
2019年 | 加快发展社会事业,更好保障和改善民生 | 教育、医疗、社会保障、文化、社会治理 |
(三)历次五年规划关于民生的内容
从“六五”开始,我国的经济计划中开始增加社会发展的内容, “民生”成为五年规划的重要组成部分。纵观“六五”以来的民生章节内容,呈现出 “由多到少”、日渐“瘦身”的趋势,如“十三五”规划仅包括公共服务供给、就业、收入、社会保障、人口等内容。这主要是由于文化、卫生、体育、社会治理等随其体系和内容的日渐成熟而独立成专门篇章,并非说其不再作为民生的范畴,教育、住房、文化体育等均属于公共服务供给的内容。
表3 历年五年规划关于民生的内容梳理
规划轮次 | 民生总体阐述 | 涉及章节 | 涉及内容 |
“六五” | 人民的物质文化生活达到小康水平 | 第五编“社会发展计划” | 人口、劳动就业、收入、消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序 |
“七五” | 将“在发展生产和提高经济效益的基础上,继续改善城乡人民生活”作为三大任务之一 | 第九篇“人民生活和社会保障” | 人口、劳动、收入、消费、卫生、体育、社会保障 |
“八五” | 在搞好经济建设的同时,相应提高人民生活水平和发展各项社会事业,促进经济与社会协调发展 | 第八部分“‘八五’期间人民生活和消费政策” | 收入、消费、劳动就业、卫生保健 |
“九五” | —— | 第九部分“实施可持续发展战略,推进社会事业全面发展” | 国土资源保护与开发、环境保护、城乡建设、文化、卫生、体育 |
“十五” | 坚持把提高人民生活水平作为根本出发点 | 第六篇“人民生活” | 就业、社会保障、收入、消费、卫生、体育、社区建设 |
“十一五” | 要按照以人为本的要求,从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手,更加注重经济社会协调发展,加快发展社会事业,促进人的全面发展 | 第九部分“推进社会主义和谐社会建设” | 社会管理、就业、社会保障、收入、文化、卫生、社会安全 |
“十二五” | 坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点 | 第八篇“改善民生 建立健全基本公共服务体系” | 基本公共服务、就业、收入、社会保障、医疗、住房、人口 |
“十三五” | 必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点 | 第十五篇“提高民生保障水平” | 公共服务供给、就业、收入、社会保障、人口(人口老龄化、妇女未成年人、残疾人) |
综上所述,政治话语体系中所说的民生问题主要包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理、扶贫等。在五年规划中,可根据地方实际情况进行灵活组合。一般而言,就业、教育、收入分配、医疗卫生、住房保障、养老服务等是地方五年规划的必备内容。
二、展望:“十四五”时期民生主线与热点
结合以往民生工作进展及新时期的新环境、新特点、新趋势,我们初步判断“十四五”时期民生工作将主要围绕“四大主线”,并将至少存在“八大热点”。
(一)“十四五”时期民生“四大主线”
经过前“十三五”的努力,我国民生状况得到了很大程度的改观,但发展不平衡、供给不充足、质量不高等问题仍然存在。“十四五”时期,民生工作将主要围绕补短板、扩供给、提质量、促创新展开。
补短板。我国当前在就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域仍然存在着系列短板,距离十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的“七有”目标仍有差距,尤其是在“幼有所育”和“弱有所扶”方面,将成为“十四五”时期重点攻克的短板。
扩供给。民生短板存在的一个重要原因是供给不足。当前我国正在力推公共服务的标准化、均等化工作,将围绕公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域制定国家基本公共服务标准,力争到2035年基本实现公共服务均等化。“十四五”时期是完成这一目标的重要铺垫期,要通过多种渠道,引入多元主体,扩大公共服务供给,为“十五五”末期实现基本公共服务均等化打下坚实基础。
提质量。补短板、扩供给解决了 “从无到有”的问题,在此基础上,应开始考虑“从有到好”的问题。新时期社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,随着人均可支配收入增加,群众生活品质大幅提升,需求更趋多元化和个性化,民生工作也应适应这一变化,提升供给的质量与水平。尤其是对于公共服务覆盖率较高、标准化建设较好的区域,“提质”将成为“十四五”时期民生改善的重点任务。
促创新。为更好地满足人民群众的“美好生活需要”,除了提升民生供给的质量,也离不开创新技术和模式的有力支撑。当前大数据、人工智能等在公共服务领域已经得到切实运用,未来5G等新一代信息技术将更广泛地应用于民生领域。可以预见“十四五”时期民生领域的新技术开发和运用将得到提速发展,同时“一站式”办理、未来社区等模式创新也将持续探索。
(二)“十四五”时期民生“八大热点”
围绕前述教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理等民生领域,结合十九大报告和最新政府工作报告及政策动向,我们预测“十四五”时期民生领域将至少存在以下八大热点,应在“十四五”规划纲要中予以关注和体现。
热点1:基本公共服务标准化。当前我国已基本建成覆盖全民的基本公共服务制度,各级各类基本公共服务设施持续改善,但仍然存在发展不平衡不充分、质量参差不齐、服务水平与经济社会发展不适应等问题。根据2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》所设定的目标,到2025年,基本公共服务标准化理念融入政府治理,标准化手段得到普及应用,系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立;到2035年,基本公共服务均等化基本实现,现代化水平不断提升。因此,公共服务的标准化、均等化仍将贯穿“十四五”和“十五五”时期,“十四五”时期将主要解决基本公共服务标准化的问题。
热点2:职业技能提升。2019年政府工作报告指出,“当前和今后一个时期,我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显……必须把就业摆在更加突出位置”,职业技能提升是实施就业优先政策,实现更高质量、更充分就业的重要举措。近日中国国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案(2019-2021年)》,明确2019年至2021年将持续开展职业技能提升行动,强调地方各级政府要把职业技能提升行动作为重要民生工程。2021年作为“十四五”规划的起始年,承担着完成“技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上,高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上”的目标任务,必将要对职业技能提升做出部署,明确技能劳动者占就业人员总量的比例等指标任务,提出增加培训供给、完善培训补贴政策等的具体举措。
热点3:托育服务。十九大报告首次提出“幼有所育”的目标,并将其排在必须取得“新进展”的7项民生要求之首。随着我国义务教育的普及,0-6岁的幼托教育面临的供需矛盾变得相对突出,尤其是0-3岁婴幼儿的托育服务仍处于起步阶段,入托率远低于发达国家。随着全面二孩政策的实施,新生人口增加,对托幼服务和学前教育提出更大挑战。2019年1月,国家发改委等多部门印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》,将“增加托育服务有效供给”作为“补强非基本公共服务弱项” 第一项行动任务。托育服务将成为“十四五”时期教育的重点内容,在规划文本中获得更多的笔墨。
热点4:长期护理险。长期护理险是指为被保险人因年老、疾病或伤残丧失日常生活自理能力而需要长期照护时,提供护理保障或经济补偿的的保险,已经成为一些国家和地区应对人口老龄化的重要举措之一。“十三五”规划纲要提出要探索建立长期护理保险制度,开展长期护理保险试点,人社部于2016年7月印发《关于开展长期护理保险的指导意见》,在上海、江苏、浙江等15个地区率先开展长期护理险试点工作。在试点取得经验的基础上,2019年政府工作报告明确提出扩大长期护理保险制度试点。“十四五”时期我国老龄化将进一步加剧,预计2025年60岁及以上人口将达到3亿,在此背景下,长期护理保险有望成为继养老、医疗、工伤、失业、生育5项社会保险之外的“第六险”,在社会保障体系构建中占据不可缺失的位置。
热点5:社会保障接轨衔接。目前,我国医保异地结算工作得到持续推进,取得一定成效,但养老、公积金等领域的统筹稍显滞后。随着区域一体化及都市圈战略的推进,有望在社会保障接轨衔接方面迈出更大步伐。如2019年2月国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出加快都市圈范围内的社会保障接轨衔接,包括建设涵盖各类社会保障信息的统一平台,加强异地居住退休人员养老保险信息交换,推动工伤认定政策统一、结果互认,提高住房公积金统筹层次等;长三角地区也提出将进一步做好养老保险待遇资格协助认证、工伤认定和劳动能力鉴定合作、社会保险关系转移接续等社保互联互通工作。“十四五”时期我国的区域一体化战略将进入高质量发展时期,对于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域及主要都市圈范围内的地区而言,社保接轨衔接、互联互通将是“十四五”规划不可缺少的内容。
热点6:租购并举。党的十九大报告提出,坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。要让住房回归居住本义、形成房地产市场稳定健康发展的长效机制,“租购并举”是十分重要的一环。2017年以来,国家住建部等部门大力推进人口净流入的大中城市住房租赁市场建设工作,并得到了积极的响应落实,租购同权、集体土地入市、REITs(房地产信托基金)等租赁新政频出,长租公寓成为火爆行业,面向蓝领的租赁型集体宿舍开始涌现。与此同时,标准不统一、细则不明确等导致的行业乱象也随之滋生。据测算2023年我国房屋租赁总面积将达到83.82亿,租赁人口达到2.48亿人,“十四五”时期“租购并举”仍将是住房保障的重要举措,将进一步探索租赁新模式,强化租赁市场的规范化管理、推进住房租赁产业发展,构建健康可持续发展的住房保障体系。
热点7:XX分钟文体服务圈。这一概念指示的是公共文体服务设施的覆盖率,即居民步行XX分钟居民即能到达基层公共文化或体育设施,享受公共文体服务。在文化自信、国家公共文化服务体系示范区建设等推动下,许多地区在公共文体设施方面超前布局,提出打造“XX分钟”文化服务圈、体育服务圈、便民服务圈等。如上海2035规划提出打造“十五分钟社区生活圈”,至2035年卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右;四川在《建设文化强省中长期规划纲要(2019—2025年)》中提出要建成城市社区“十五分钟文化圈”和农村“十公里文化圈”;江西提出到2025年逐步形成主城区和中心镇15分钟、一般村镇20分钟的“公共文化服务圈”。由此可见,“十四五”时期将是各地“XX分钟文体服务圈”的集中建设期,对于“十三五”末期已经实现目标的地区如北京等,有望在服务半径上再度提升,如由“15分钟”变为“10分钟”,持续完善公共文体设施布局。
热点8:未来社区。未来社区简单来说是通过智慧化手段的嵌入,对社区服务、社区管理等各领域进行全方位创新。目前国内对这一概念还较为陌生,浙江省已率先开启探索,将“未来社区”写入其2019年浙政府工作报告,并制定《未来社区建设试点工作方案》,将以人本化、生态化、数字化为导向,构建以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理九大场景创新为重点的集成系统,打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。目标方面提出到2019年底将培育建设省级未来社区试点20个左右,2021年增加至100个左右,2022年起全面复制推广,夯实未来城市发展基础。虽然当前未来社区还停留在概念阶段,但在技术的推动下有望从理想变为现实,钉钉已经发布了“未来社区”物业行业解决方案。经过浙江省的试点推广,“十四五”时期未来社区的概念将得到广泛普及,成为民生领域社会治理的一种模式。
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