转眼“十三五”已进入尾声,当时五年规划纲要中设定的发展目标和指标是否达到,“十四五”的规划目标如何设定,成为了各方关注的焦点。说到指标,定哪些,定多少,不仅体现了五年间城市发展的重点,也是各城市比学赶超、暗中较劲的战场。为协助各地政府更好地设定“十四五”规划中的指标体系,福睿智库“十四五”规划重大问题预研究系列本期将推出《探秘五年规划中的指标体系》一文。其中上篇将通过对长三角省市县“十三五”规划中指标体系的对比分析,总结规律,寻找亮点;下篇将结合最新的高质量发展、现代化建设等指标体系的新趋势,对长三角城市在“十四五”规划中指标体系的设定提出建设性意见。
上篇:长三角城市群“十三五”规划指标体系制定规律
一、背景和方法
1. 研究背景
制定城市发展目标及评价指标体系是我国各地区编制国民经济和社会发展五年规划纲要中的重要任务。从最初的十个指标左右,到“十三五”中的几大类几十个指标,五年规划中的指标体系一直在不断完善,并随时代发展逐步演化。各地区在构建五年规划指标体系的过程中,大多结合了国家和地区自身的发展战略目标和方向,内涵基本包含经济、社会、科技、生态、民生、城市发展、社会文明等内容。考虑到指标的可获得性和可比性,采用的指标大部分来源于我国现行统计指标;同时,根据自身发展特点,指标也会具有一定的独特性和先导性。
2. 研究方法
对比分析法。研究选择长三角城市群作为研究对象,主要对江、浙、沪、皖三省一市“十三五”规划的现代化指标体系的分类、数量等进行对比,从而总结规律,为十四五规划提供指引。
关联分析法。通过对三省一市的现代化指标经济、创新、民生、环境四大类占比的多少和各个层面发展基础的关联分析以及特别指标和城市特色的关联分析,找出各省市和地区“十三五”规划现代化指标体系与地区发展的关系,探索在各省市和地区定制某些特殊指标的规律。
综合指数法。为更好地研究指标体系制定与城市发展基础之间的关系,本文对长三角41个地级市的经济、创新、民生、环境的发展水平进行了综合评价。评价采用综合指数法,即在四个方面分别选取若干个评价指标进行综合赋权,对原始数据标准化后,乘以权重,得到各城市最终得分,并分级绘制在地图上。
二、同级比较
1. 省与省之间分类方式及侧重点均有较大差异,苏、沪创新较大
三省一市的现代化指标体系均涵盖经济、创新、民生和环境四个方面的内容,但主要分类方式不同,除环境指标比较相同外其他指标差异较大。浙江省和安徽省按照较为常见的经济发展、创新驱动、民生福祉和生态环境分类,江苏省则是独创了“强,福,美,高”的分类方法,上海各指标分布在全文各章节,未进行明确分类,但部分指标很具独创性,充分体现了作为长三角领军城市的地位。
图1 江、浙、沪、皖经济指标对比
图2 江、浙、沪、皖创新指标对比
图3 江、浙、沪、皖民生指标对比
图4 江、浙、沪、皖环境指标对比
三省一市的侧重也存在差异,浙江和江苏两省更加关注民生和环境,安徽省更加关注经济和环境,上海则侧重经济、民生和环境的指标。在具体指标方面,既存在差异,又有个别相同的指标,如经济方面的地区生产总值(或增量)等。总之,环境指标分类的相同指标相对较多,而在经济、创新、民生方面各有不同。特别地,如民生指标建设用地指标,上海关注建设用地规模的减少,而其地区关注建设用地的增加量。
1. 地级市以分四类为主,多者六类,侧重点与发展基础有较大联系
大多数地级市分类虽名称不同,但都是按照经济、创新、民生、环境分成4类,部分地级市按照创新、开发、协调、绿色、共享五大发展理念进行分类的,少数城市(安徽5个/江苏1个)多达六类。指标总数多集中在30-40间,最少的淮北仅21个指标,最多的淮安多达48个。
图5 江、浙、沪、皖地级市指标体系分类及数量(缺盐城和宿迁)
表1 江苏、浙江、安徽三省各地级市的指标分类情况(缺盐城和宿迁)
数量(个) | 江苏 | 浙江 | 安徽 |
25-30 | 1个 | 徐州 | 3个 | 嘉兴市、台州市、宁波市 | 3个 | 铜陵、淮北、池州 |
31-35 | 1个 | 南京 | 4个 | 舟山市、温州市、丽水市、绍兴市 | 9个 | 滁州、安庆、宣城、蚌埠、淮南、黄山、宿州、马鞍山、六安 |
36-40 | 4个 | 连云港、扬州、苏州、南通 | 4个 | 湖州、杭州、金华、衢州 | 2 | 、芜湖亳州 |
41-45 | 2个 | 泰州、常州 | 无 | 无 | 2个 | 阜阳、合肥 |
45以上 | 3个 | 无锡、镇江、淮安 | 无 | 无 | 无 | 无 |
从具体分类来看,江苏、浙江各地级市的现代化指标分类绝大多数都分为四类,主要包括经济发展、创新驱动、民生福祉和生态文明;少数地级市基于创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念分为五类;常州将民生幸福和法治分开,为6类。而安徽省一半以上地级市是在五大发展理念的基础上分为5类或6类。
从指标数量来看,江苏省地级市指标数量在36个以上居多,共有8个城市;最少为徐州的29个,最多为无锡的47个。浙江省地级市指标数量在31-40个之间的最多,共8个;嘉兴、台州、宁波3个城市在30以下,40以上的没有。安徽省地级市指标数量在31-35个之间的居多,有9个;铜陵、淮北、池州低于30个,合肥最多为45个。
(1) 经济指标:经济基础较薄弱的城市更重视经济指标
安徽各地级市经济指标占比最多,江苏最少。安徽各地级市的经济指标占比均在20%以上,其中合肥周边及以南几个城市超过30%。浙江多数地级市的经济指标占比在20-30%之间,仅湖州和金华超过30%。江苏地级市的经济指标占比最少,超过一半的城市占比在20%以下,无城市超过30%。结合长三角城市经济发展综合评价图可发现,总体上表现为经济越发达,城市经济指标占比越少,如苏南、浙东;而基础相对薄弱的安徽,经济指标占比普遍较高,尤以皖南山区城市最为突出。
图6 长三角城市十三五规划经济指标占比和经济发展情况分布图
(2)创新指标:普遍占比不高,与城市创新实力关联较小
三省各地级市创新指标占比相差不大且不高。绝大多数地级市创新指标占比在10-20%之间。占比超过20%的有苏州、绍兴、丽水、蚌埠、马鞍山、六安6个,其中仅苏州为长三角创新核心城市;占比低于10%的有无锡、连云港、泰州、阜阳4个,而无锡亦为长三角创新核心城市;同样,我们还会发现,作为创新领军城市的上海、核心城市的南京、杭州、宁波、合肥,创新指标占比均不高。由此可见,创新指标占比与城市创新实力并无太大关联。
图7 长三角城市十三五规划创新指标占比及创新能力得分分布图
(3)民生指标:经济越发达的城市,越重视民生建设
民生指标占比自东部沿海向内陆递减,江苏更为领先。江苏各地级市的指标占比均在30%以上,其中苏锡常泰占比超过40%以上。浙江东部城市普遍高于西部,但无城市超过40%,而湖州和衢州民生指标占比低于25%。安徽相比江浙,占比较少,仅合肥、黄山和宿州超过了30%。结合各地人均可支配收入情况来看,人均可支配收入越高的城市,民生指标占比越多,城市更加注重民生建设。
图8 长三角城市十三五规划民生指标占比及民生建设情况分布图
(4)环境指标:普遍占比较高,经济发达城市对生态环境建设重视度不足
江浙各地级市环境指标占比较多,安徽相对较少。浙江所有地级市均高于25%,超过30%的有4个;江苏除淮安、苏州外,均超过25%,超过30%的有5个,说明江苏和浙江两省对生态环境建设比较重视。而安徽在25%以下的有6个城市,主要分布在长江沿岸和沿G3国道上,对生态环境的重视度不如江浙,但仍然有部分城市占比较高,如滁州、淮南、阜阳和宣城。值得注意的是,部分经济发达城市,如苏州、杭州、上海,环境评价得分较低,环境指标占比也不高,城市发展不应以牺牲生态环境为代价,这点需引起重视。
图9 长三角城市群十三五规划环境指标占比和生态环境得分情况分布图
(5)特色指标:多与各市资源特色及战略政策有关
值得一提的是部分地级市的指标具有一定独特性。如常州在民生幸福指标提到了居民体制合格率和每千人食品抽检率,这和常州的民生建设“幸福常州”是分不开的。又如连云港、宁波增加了港口吞吐量指标,马鞍山还加入了集装箱吞吐量,这和港口货运占国民经济很大比重有关。再如旅游城市黄山,将旅游总收入和旅游人均消费纳入到经济指标中。此外,杭州的指标体系特地强调城市国际化指标,包括国际友好城市、国际通航点、国际机构和代表处数量等指标,这和杭州市建设国际大都市的目标分不开。金华近年来把浙(婺)商回归作为“一号工程”、“一把手工程”,作为全市招商引资的重点,因此在“十三五”规划中也将浙婺商回归投资额纳入到开放发展的指标中。
三、越级比较
1. 省市比较
(1) 江苏省:省级提法“强富美高”引领性强,个别城市有创新
多数市与省分类相同,苏州、南通、常州未采用“强富美高”分类法。其中苏州市分为经济结构、科技创新、公共服务、资源环境4类;南通根据五大发展理念分为创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展5类;常州则将民生细化,分为经济转型、创新能力、民生幸福、区域城市发展、能源环境、民生法治6类。在采用“强富美高”分类的城市中,泰州、无锡、镇江指标数量最多,淮安市则从环境美中细化分出空间管控能力指标,包括空间开发强度指标、新增建设用地规模指标、基本农田保护、城镇、农业、生态空间占比情况。
表2 江苏省全省及地级市指标分类
分类方式 | 类别 | 省和城市 |
强富美高 | 四类:经济强、百姓福、环境美、社会文明程度高 | 江苏省 |
强富美高 | 四类:经济强、百姓福、环境美、社会文明程度高 | 南京、连云港、泰州、无锡、徐州、扬州、镇江 |
| 五类:经济强、百姓福、环境美、社会文明程度高、空间管控能力强 | 淮安 |
通用分法 | 四类:经济结构、科技创新、公共服务、资源环境 | 苏州 |
| 五类:创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展 | 南通 |
| 六类:经济转型、创新能力、民生幸福、区域城市发展、能源环境、民生法治 | 常州 |
(2)浙江省:多数城市与省级提法保持一致,少数基于五大发展理念分类
大部分城市与省分类相同,少数城市基于五大发展理念分类,但两种分类方法都围绕经济、创新能力、民生建设和生态环境四个层面展开。湖、台、嘉、舟和省的指标体系相同,分为经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境这四类,指标数量各有不同,湖州指标数量最多;浙西、绍兴和省级指标体系分类较类似,只是在分类名称不同,但是都按照经济、创新、民生和环境4类进行分类,而杭州市则增加了城市国际化指标;宁波、温州、金华和省级分类方式不同,都是基于创新、协调、绿色、开发、共享五大发展理念进行分类的,叫法上有所区别,指标数量和侧重方向也不同,其中金华指标数量最多,比较注重民生和经济。
表3 浙江省全省及地级市指标分类
分类方式 | 类别 | 省和城市 |
通用分法 | 四类:经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境 | 浙江省 |
| 四类:经济、创新、民生、环境 | 湖州、嘉兴、舟山、台州、丽水、衢州、绍兴 |
| 五类:经济、创新、民生、环境、城市国际化 | 杭州 |
五大发展理念分法 | 五类:创新发展、协调发展、绿色生态、开放合作、共建共享 | 宁波、温州、金华 |
(3)安徽省:近半数城市未采用省级提法,使用五大发展理念分类
皖南大部分城市和全省相同,皖北及芜湖、黄山等地按照五大发展理念进行分类。滁州市和省统计指标类型相同,分为经济发展、创新驱动、民生福祉和资源环境4类,且具体指标一样,都是33个指标;皖南的铜陵、安庆、宣城和皖北的亳州采用的指标体系相同且和省类似;合肥在省的基础上增加了协调发展,且指标数量最多。除此之外,有7个城市以创新、开放、协调、绿色、共享五大发展理念为基准,或增加或减少,指标数量也不尽相同,阜阳市指标数量最多。
表4 安徽省全省及地级市指标分类
分类方式 | 类别 | 省和城市 |
通用分法 | 四类:经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境 | 安徽省 |
| 四类:经济、创新、民生、环境 | 滁州、铜陵、安庆、宣城、亳州、六安、合肥 |
| 五类:经济发展、转型创新、开发开放、城市民生、资源环境 | 马鞍山 |
| 五类:经济总量、结构优化、改革创新、生态文明、人民生活 | 池州 |
五大发展理念分法 | 四类:经济总量、创新发展、协调发展、绿色发展 | 淮北 |
| 五类:创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展 | 阜阳 |
| 六类:经济发展、创新发展、开放发展、绿色发展、协调发展、共享发展 | 芜湖、蚌埠、淮南、宿州、黄山 |
2. 市县比较
在市县比较中,通常有以下情况:县与所属市相同、与所属市不同、与市不同但与省相同及特殊分类方法。
(1) 江苏省:大多数县与所属市一致,部分地级市对所辖县影响较小
1) 县与所属市相同
淮安、泰州、无锡、扬州、常州所辖县级市全部与其指标体系相同,仅指标数量不同。南通市所辖的大多数县级市指标分类与其相同,但海安市、如皋市则是和省级分类指标相同,分为强、富、美、高。
2)县与所属市不同
连云港、苏州和徐州所辖县级市与其指标分类不同,值得注意的是徐州市下面县级市比较强调公共服务和社会治理指标。
表5 徐州县级市指标分类及数量
区域 | 分类 | 数量 |
徐州市 | 四类:经济强、百姓福、环境美、社会文明程度高 | 29 |
睢宁县 | 五类:经济发展、人民生活、结构优化、改革创新、公共服务 | 36 |
丰县 | 四类:经济发展、人民生活、社会建设、生态环境 | 32 |
新沂市 | 六类:经济发展、转型升级、公共服务、人民生活、生态环境、社会治理 | 34 |
邳州市 | 六类:经济发展、创新驱动、公共服务、资源环境、民生改善、社会治理 | 31 |
3)特殊的县
徐州市沛县分类非常特殊,与市、省都不相同,分为就业创业指标、社会保障指标、人才队伍建设指标、劳动关系指标4类,均为民生指标。
(2)浙江省:县与所属市高度一致,部分县指标体系较简单
1)县与所属市相同
杭州市的桐庐县、淳安县,台州所有县级市,湖州市德清县、安吉县,衢州市的江山市,绍兴嵊州县,丽水的多数县与所属市相同,均从经济、创新、民生、环境四个层面进行分类。特别地,丽水市下属景宁畲族自治区指标分类与市级不同,单独增加了文化指标,这体现了少数民族特色文化的特点。
而宁波和慈溪市、金华的浦江县、磐安县、温州所有县级市和所属市的分类虽叫法略有不同,但都是基于创新、开放、协调、绿色、共享五大发展理念,亦可归为与所属市相同一类。
图10 以五大发展理念为导向分类的市与县
2)县与市不同,与省相同
金华的永康县、东阳市、兰溪市,宁波的余姚市与市不同,和省的指标体系分类相同。
3)特殊的县
衢州市的开化县分类比较有特色,仅分为生态文明、经济发展、社会民生三类共20个指标。杭州的淳安县也分为生态、经济、民生3类共30个指标。同样,湖州的长兴县分为三类,分别是经济转型、开放融合、生态文明共24个指标。舟山市嵊泗县指标体系中还包括海洋经济指标,这体现了发展海洋经济是该地区的一大特点。
(3)安徽省:市县数量相对较多,分类较复杂
1)县与市相同
芜湖、黄山、阜阳的县级市与市指标分类相同,与省分类不同,是基于创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念进行分类的。宣城市的郎溪县、泾县、绩溪县,滁州的大部分县,池州的石台县与市、省的分类相同,基于经济、创新、民生、绿色四个层面分类。
2)县与市不同,与省相同
地级市按照五大发展理念进行分类,而县级市与省分类相同,如皖北的淮北市、淮南市、宿州。
3)县与市、省均不同
县级市是基于五大发展理念分类,而地级市和省都是基于经济、创新、民生、环境分类的,如安庆、合肥、亳州、铜陵的所有县,滁州的天长、全椒县,宣城的广德县,池州的东至县等。此外,马鞍山市和含山县结合了两种分类方式进行分类,即包括了经济、创新、民生、环境,还包括了五大理念的开放指标。
4)特殊的县
安庆市望江县和阜阳市阜南县的指标体系分类只有具体指标,没有中类,指标数量少,不超过20个。
图11 安徽市与县指标体系分类图示
3. 市区比较
上海各区与全市指标体系差异大,各区根据自身特点和发展现状各有特色。上海市十三五指标体系并未明确分类,其所辖区中也有多个如此,但仍有静安、浦东、崇明、宝山对指标进行了分类。其中宝山是基于五大发展理念分为5类;静安重视创新驱动、城区品质提升和公共服务完善,分为3类;浦东相比静安特别强调了经济转型、核心功能和深化改革,分为6类;而崇明则比较强调环境保护和生态建设,仅分为2类。
此外,上海市各区根据自身发展特色和战略目标,制定了很多独有指标,如黄浦区包括新增跨国公司地区总部指标、亿元楼宇数量、老旧住房综合修缮面积指标、历史风貌建筑保护开发面积、餐厨废弃油脂收运等;长宁区的重点商务楼宇单位面积产税量、12345热线办结率、存量公共建筑节能综合改造面积等;杨浦区的社区睦邻中心总数、与国际科技创新区建立友好城市;浦东新区的金融市场直接融资额占社会融资规模比重等。
表6 上海市及各区十三五规划指标分类及数量
分类 | 区域(指标数) |
未分类 | 上海市(38)、杨浦(30)、奉贤(28)、黄浦、长宁、闵行(26)、嘉定(24) |
两类:经济发展与民生改善、环境保护与生态建设 | 崇明(22) |
三类:创新驱动发展、城区品质提升、公共服务完善 | 静安(28) |
五类:创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展 | 宝山(33) |
六类:经济转型发展、核心功能增强、科创中心建设、公共服务完善、城市品质提升、深化改革开放 | 浦东(28) |
表7 上海市各区特殊指标
特色区 | 特殊指标 |
黄浦区 | 新增跨国公司地区总部指标、亿元楼宇数量、老旧住房综合修缮面积指标、历史风貌建筑保护开发面积、创业带动就业、餐厨废弃油脂收运 |
长宁区 | 重点商务楼宇单位面积产税量、12345热线办结率、存量公共建筑节能综合改造面积、新引进跨国公司地区总部、旧小区综合整治面积 |
杨浦区 | 区域路网密度、轨道交通线网密度、人均公共文化设施建筑面积、社区睦邻中心总数、与国际科技创新区建立友好城市 |
浦东新区 | 金融市场直接融资额占社会融资规模比重、航运服务业增加值占生产总值比重 |
闵行区 | 园区单位土地面积产出效益、路网密度、报警类110数增幅 |
四、规律总结
长三角城市群各省之间、省与市、市与县之间的“十三五”规划指标的制定,既有一定的规律可循,又存在不少差异和特色。
1. 三省一市差异较大,省市内部逐级制定规律明显
浙江省、安徽省分类方式相同,江苏省按照“强、富、美、高”进行分类,上海市并未明确分类。几大方面中,浙江和江苏两省相对更关注民生和环境,安徽省更关注经济和创新,上海则侧重经济和民生,且除环境指标重合度较高外,其他方面指标差异较大。但从省与市、市与县之间的对比看,大多下级城市指标体系是在遵从上级的基础上结合自身特点稍作增减,逐级制定的规律非常明显。
2. 江苏独创“强富美高”分类法,尤其注重民生建设
2014年12月,习近平总书记到江苏视察并发表重要讲话,提出了要“努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”,由此“强富美高”成为江苏“十三五”发展的新蓝图和新坐标。故江苏省及绝大部分市县区的指标均采用“强富美高”的分类,从各类指标占比来看,民生指标占比相对较高,尤其是省的指标体系中,民生指标占到40%。
3. 浙江分类较统一,更加注重地域特色和细节指标
浙江多数市与县分类和省相同,按照通用指标经济、创新、民生、环境四类进行分类,并在具体指标的选择上结合了当地发展特色着重强调。如浙江省嵊泗县,将海洋经济单独列为一项指标,体现了城市发展特色;丽水市下属景宁畲族自治区单独增加了文化指标,体现了少数民族特色文化的特点;金华市的浙(婺)商回归投资额,这和当地招商引资政策重点有关。
4. 安徽市县数量多分类复杂,补短板意识强烈
安徽共有16个地级市59个县,远多于苏浙,且省内各地区差异较大,五年规划中各县市指标体系的分类方式、指标数量及侧重点也各不相同。如皖南大部分城市和全省指标分类相同,是按照经济、创新、民生、环境四个层面进行分类,皖北、芜湖、黄山等地则是按照五大发展理念进行分类的。而相比江浙沪,安徽经济和创新方面指标占比较高,补短板的意识非常强烈。
5. 上海很具独创性和引领性,充分体现龙头领军地位
首先,上海市“十三五”指标体系未明确分类,这在全国省级层面非常少见;且在部分城市发展的重点领域,如科创、文化,以定性的目标提出,充分体现了不惟指标论的新理念。其次,上海市及各区的指标中,很具独创性和引领性,如在城市核心功能方面,市级指标中的口岸货物进出口总额占全国比例、机场中转旅客比例,黄浦区的新增跨国公司地区总部指标、亿元楼宇数量,浦东新区的金融市场直接融资额占社会融资规模比重等;又如在全球城市建设方面,市级设置了每万人拥有社会组织数、注册志愿者占常住人口比例、新能源汽车比例、食品信息追溯,各区也有不少旧区改造、节能建筑、文化交流、社区和睦等方面指标,这些充分体现了上海建设“五个中心”迈向卓越全球城市的龙头地位和引领长三角建设世界级城市群的领军作用。