在已公布的今年上半年经济增长“成绩单”中,长江经济带11省市GDP增速均“跑赢”或达到全国平均水平。在经济下行压力不断加大的背景下,这一成绩对于经济体量、人口规模及发展负担巨大的长江经济带来说实属不易。回顾长江经济带战略实施三年来,可以发现从国家、省市至企业、机构等各个层面,都在发展动能转化、区域协同发展方面做出了巨大努力,也取得了显著成效。
然而,看到成绩的同时,我们也必须清楚的认识到由于长江经济带幅员辽阔,区域发展不平衡、要素流动障碍大、产业转移负面效应多、开放层次和领域有待拓展、区域合作联动社会参与不足等问题仍非常突出。这些问题一方面将造成地区间差距进一步拉大,另一方面也易出现资源的重复配置甚至是错误配置,造成对有限的甚至是稀缺资源的浪费。长江经济带协同推进产业转型升级究竟还存在哪些问题和瓶颈制约呢?可能的破解路径又有哪些呢?带着对这些疑问,笔者查阅相关资料,进行了一些思考。
1
主要在以下六个方面:
第一,产业结构趋同导致城市之间竞争大于协同。
长江经济带产业规模较大,等级层次较分明,体系也相对完善,但产业一体化的程度不高,产业同构现象较为严重。如常州、无锡、泰州、镇江、扬州几个临近城市,现状制造业结构相似度较高,电气机械、化工行业突出,同时这些城市也将高端装备、智能电网、智能制造、新材料等列为未来发展的重点方向。地区之间产业结构的适度同构有利于产业空间集聚和行业集中,但严重的产业同构实质上是地方行政体制分割下政府过度竞争的结果,导致资源的争夺和产业的高度竞争。原材料的需求和产品的销售很容易形成地区分割和地方保护主义,造成要素无法自由流动,最终导致整体经济效益的下降。
第二,软硬件环境建设缺乏统筹协调造成衔接不畅。
长江经济带特别是中下游地区的基础设施建设虽然在全国处于领先水平,但缺少跨区域的规划和建设,造成综合性大通道不足,枢纽城市不同运输方式的配套衔接不畅,基础设施重复建设和过度竞争问题普遍。如港口定位雷同,结构性矛盾突出,港群内部竞争激烈,发展不平衡;不同类型机场之间的分工合作关系未能理顺,客货运需求未能与空港设施供给有效衔接等。软环境方面,长江中上游地区市场化和开放程度较低,政府管理手段和服务理念与下游相比仍有差距,对市场主体的行政干预较多,由此产生的投资和经营风险,加大了区域间合作的交易成本。虽然近年来长江经济带在制度和政策上采取了一系列合作与联动措施,但政府职能转变以及相关的制度建设还较为滞后,地方政府追求利益最大化的行为导致地区间的市场分割和贸易保护,整个长江经济带经济运行机制的一体化还需要一个相当长的过程。
第三,跨区域政策协调机制不完善影响协同效率。
首先,对一些跨区域、仅靠单个或几个城市自身协调难以解决的重大事项,缺乏权威性的公共协调机构。目前的协调机制是较为松散的议事机制,缺少专门负责推进政策协调,在日常工作中承上启下、统筹安排,促使政策协调有序开展、高效运行的责任主体,并缺乏对政策协调项目的统筹把握和长期规划,导致了“合作共识多、政策成果少”的局面。其次,对一些具体的合作项目,也缺乏合理高效的协调建设机制。很多项目没有明确的时间节点和计划安排,缺乏完善的推进落实和监督机制,合作建设缺乏有效的激励和约束机制,合作效果的衡量缺乏合理的尺度和评估机制,从而导致很多合作领域一直难以取得实质性的突破。
第四,全流域整体性的产学研合作有待进一步深化。
当前长江经济带的创新合作仍主要集中在同一省市或邻近省市间,全流域整体性的产学研合作有待加强。导致这一问题的原因,首先是缺乏针对区域协同创新的政策和专项法律法规。各省市间不同的科技创新扶植政策、研发成果认定方法、奖励措施和申报流程,导致合作各方之间责权不明、研发成果相互认证困难、新产品质量检验标准不一、创新成果利益分配不清、知识产权保护不力等诸多问题,使区域间的产学研合作项目落实的程度大打折扣。其次,区域间协同创新缺少统筹安排,区域性协同创新协议签订完成后,没有后续跟进的分工合作机制,共建创新载体、共商研发计划、共享创新人才、共用研发平台等方面缺乏具体的配套措施,创新资源共享服务平台建设还远未完成。
第五,产业转移引发环境污染等区域性公共问题。
面对愈加严格的环境标准和高昂的环保费,发达地区逐渐把一些高污染产业向外转移,但若仅是将产能转移,而不对落后的生产工艺进行改造提升,将严重威胁着长江经济带上中游的生态环境。伴随着改革开放的深入和市场化的进程,长江经济带产业转移加速推进,“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化,跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显,并有复杂化、多元化和规模化之态势。例如:上海金山地区化工企业的环境污染,引起浙江平湖相邻地区公民上访的社会矛盾等问题,就需要两地政府“跨界治理”。因此,如何应对经济市场化条件下大量区域公共问题的凸显,也是区域协同治理亟待研究解决的问题。
第六,协同发展中市场及社会尚未发挥明显作用。
长江经济带尤其是长三角区域是我国市场化程度较高地区,尽管市场在各个领域发挥着作用,但是在区域合作方面仍受到行政壁垒的制约。政府在创造经济环境、更好地引导市场机制发挥作用方面还有所欠缺,还没有形政府协调与市场机制的良性互动,在政策协调之前缺乏公民诉求表达机制,难以准确把握社会微观主体的政策需求,导致政府在极力弥补市场失灵的同时抑制了市场本来功能的发挥。以跨区域的行业协会为例,各地方政府缺乏必要的规划和引导,对行业协会注册地的争夺呈现白热化状态,却对跨区域行业协会的活动多重限制。导致现行的行业协会绝大部分是依托政府主管部门,具有浓烈的行政色彩,同时又缺乏法律支持和规范,无法发挥其应有的协同作用。
2
首先在国家层面即决策层要做好长江经济带产业协同发展规划和配套政策的顶层设计,置高规格的、权威的、常设协调机构,以国家法律法规的形式加强协同发展的规范性和约束力。
其次在区域层面即协调层建立省级协调机构,深化落实由11省市常务副省(市)长参加的“长江经济带创新驱动产业转型升级联席会议”,允许和支持以合作立法的形式出台地方性法规和部门规章。
最后在社会层面即执行层建立由各地市政府部门官员、战略性新兴产业企业代表以及高校和科研机构的专家共同参与的联席会议办公室、发展咨询委员会等组织。
上游城市大多处于工业化中期的快速发展阶段,这一时期的投入产出比高,因此应进一步集聚各类资源,加大研发投入,支持高新技术产业发展,同时积极对接中下游发达城市,加强合作交流,吸引中下游企业向上游转移,引进高水平人才到上游发展,发挥后发优势,尽快实现赶超。
中游城市应充分发挥交通优势、各层次人才丰富且成本较低的人力资源优势,积极承接下游的产业转移,同时进一步提升中心城市的创新驱动能力,实现对周边城市的有效带动,变极化效应为辐射效应,形成科学合理的创新驱动网络体系,推动整个中游地区的转型升级。
下游城市近年遇到来自资源、环境、土地等方面越来越多的瓶颈制约,转型升级进程有所放缓。因此未来下游城市应逐步有序的将部分功能及产业转移至中上游地区,以提高创新驱动产业转型升级的质量和效率,打造世界级创新城市群。
首先要转变政府职能,促进生产要素的跨区域流动。一是各级政府应致力于创造有效的市场竞争环境,从过多的干预经济决策转为对基础设施、公共产品和社会公共事业等领域的投资和关注。二是尽快建立起新的政府及官员考核体系,譬如在考核中加入资源消耗、社会保障、就业率、居民满意度和社会治安等指标的权重。
其次要构建共同市场,共享优质资源。一是成立长江经济带产业技术标准化组织,共同制定统一标准,扫清由于技术标准的不统一导致的不协同局面。二是创建由各地区财政共同投入的创新驱动产业转型升级资金池,统一调拨产业资金,最大限度的推动资本市场的自由化发展。三是坚持“互通互用、互惠互利”的原则,加强长江经济带创新人才一体化市场建设。
第三,要构建跨区域的协同创新体系。一是构建基于产业价值链分工的跨区域协同创新体系,以产业价值链为纽带,搭建协同互补的技术创新链条,推动区域技术创新环节高效衔接、分工协作。二是构建基于细分领域创新分工的跨区域协同创新体系,以各地市在产业细分领域上已形成的产业优势为基础,强化各子区域在优势细分领域的技术创新能力,打造专业的技术创新集群。
第四,建立推动区域间的企业联盟。一是大力培育跨国公司与本地企业的联盟。通过兼并、重组、整合形成若干具有规模优势的企业集团,以带动区域产业技术水平的升级; 区内各类研发机构积极主动地与跨国公司合作,加快融入国际创新网络系统。二是注重培育本地企业联盟。建立和完善中小企业服务体系,发挥服务中心、行业协会等中介服务机构的整体功能,使中小企业在研究开发、咨询、管理、后勤等方面得到一体化的服务。
第五,建立跨区域利益补偿机制。一是转移支付制度。联合出台《协同推进创新长江经济带创新驱动产业转型升级协同横向转移支付草案》,针对具体的产业及项目类别,设定共同财政支出项目、确定转移支付资助项目的收受条件标准,以及财政转移支付项目执行情况定期报告制度和对资助项目的审计制度等。二是公共财政支出制度。通过创新公共财政支出方式,对产业价值链上相关领域和项目进行贷款贴息、风险投保补贴等方式的利益补偿。加大对产业价值链上的中小企业的担保力度,解决中小企业启动资金不足的困难,将公共财政支出的侧重点前移,在产业发展初期环节就建立利益补偿机制;同时引入社会资本,建立多种资本合作机制,发挥杠杆效应。三是税收优惠。根据区域内各战略性新兴产业的特点,分别实行低增值税率、零税率抑或是免征减征等优惠措施;在企业所得税方面,将高新技术产业的低税率政策移植到战略性新兴产业上来,降低从事战略性新兴产业的相关企业的税率,鼓励战略性新兴产业的产业化;在个人所得税方面,对从事战略性新兴产业的相关科研人员实行减征措施,提高研发积极性。
一是构建一体化法律制度体系。加强立法之间的协调性。针对各区域之间法规制度的协调性的问题,应制定区域协调组织和11省市政府为主要规制内容的“地方政府合作关系法”,划定区域协调组织的职责权限,为其设立和运行提供法律保障,并明确地方政府权利义务、规范地方政府行为。针对是不同产业之间法律的协调性的问题,应在立法时提高各种法律法规之间的相互协调与配合程度,避免不同法律法规之间的冲突,并建立反馈机制,及时对冲突的法律法规予以修正。
二是完善社会监督机制。在长江经济带产业转型升级的重大专项和公共服务上,面向全社会公开选聘特邀监督员。特邀监督员参与执法监察,定期向协同发展监管委员会报告,及时反映群众的检举、控告,提出整改意见和建议并及时进行反馈。制定可操作的法定程序,鼓励人民群众进行社会监督,使群众切实行使对公务人员的监督权。建立新闻监督问责制,确保舆论监督报道的真实性、准确性、客观性和及时性。
一是借鉴科斯定理明确排污权。在处置负的外部性时,科斯定理认为只要财产权是明确的,并且交易成本为零或者很小,则不论在开始时将财产赋予谁,市场均衡的结果总是有效率的。在许多情况下,外部影响之所以导致资源配置失当,是由于财产权不明确。对于处理产业转移所带来的关于环境污染方面的非期望产出,也可以使用类似的方法进行解决。在经济上,使环境成本内部化,承接地通过征收环境税、污染权交易、许可证等方式来消除环境成本,实现环境资源的优化配置,只有将环境成本体现在价格上才有可能有效的防止环境问题。
二是在政策上使用税收和津贴。产业转移有利于产业结构的升级,对于造成外部不经济的企业,国家应该征税,其数额应该等于该企业给社会其他成员造成的损失,从而使该企业的私人成本恰好等于社会成本。同时,地方政府需改变之前把工业产值作为考核唯一指标的行为方式,鼓励自主创新,抵制盲目跟风,实施严厉的环境政策,在选择转入的产业时,应提高门槛,在投资规模、产业创新度、污染指数等方面做出严格要求。政府应当对转移投资企业积极引导,通过金融、财政、管理等方面的措施鼓励环保型企业进驻。
(本文为福睿智库原创,如需转载,请注明出处。)